澳洲職業重建及就業服務模式介紹(4)

　　　第一篇、第二篇、第三篇當中，我們分別介紹了澳洲聯邦政府的就業服務政策、服務分流與需求評估架構、近20年來的民營化/市場化政策、障礙者就業服務(DES)的兩種類別、服務計費方式、澳洲身心障礙企業(ADE)。最後，本篇將介紹星級評鑑制度，並談談對於澳洲聯邦政府在就業服務市場實施新公共管理主義的一些反思。

• 星級評鑑(Star Ratings)制度

　　　障礙者就業服務有三個主要的成效評估向度：效率(Efficiency,指服務提供者能利用最短的時間達到成功就業安置)、效果(Effectiveness,指服務提供者能協助多少個案達到成功就業安置及穩定就業)、品質(Quality,指服務提供者能提供的個別化/最佳品質的就業服務內容)，而澳洲的星級評鑑(Star Ratings)就是聚焦在前二個向度所發展出來的量化評鑑機制。

此表呈現的是DES星級評鑑在四種成果的配分比重。四種成果分別是：13週完全成果、26週成果、52週成果、持續支持服務成果，加起來共有7個指標數據。依不同的DES服務種類(DMS及ESS)，配分比重也不太一樣。參考資料：https://www.dss.gov.au/sites/default/files/documents/05_2018/des_2018_performance_framework_endorsed_0.pdf

　　　星級評鑑的數據計算分為六個步驟：

　　　1.針對7個指標數據，計算機構實際的表現。

　　　　機構的實際表現，以「達到成果指標的個案人數」佔「總服務量」的比例作為代表。

此案例機構共服務150案，達到13週完全成果者58案，則該指標的實際表現為39%。

　　　2.考量非服務機構可控制的因素後，計算該機構在7個指標數據的預期服務目標。

　　　　所謂的非服務機構可控制因素，包含兩種：「個案因素」指的是該機構服務對象當中具有各種就業不利因素組合的人數與權重，「就業市場因素」指的是該區域內就業機會的多寡與就業媒合成功率的權重。這些外部因素都不是機構可以控制的，因此，在這個階段設法透過統計迴歸公式計算各項參數加以權衡，讓預期服務目標符合當地的條件。

此案例機構開案服務的對象狀況較為複雜多元，且在地的就業市場條件也不佳，因此統計迴歸公式跑出來的預期服務目標比較低，預期只有10%的個案可以達成13週完全成果。

　　　3.依據機構「實際表現」與「預期服務目標」，計算該機構在7個指標的目標達成率。然後，依照該機構的服務類型(DMS或ESS)計算加權，得出四種成果的目標達成比值。

此步驟的計算方式較為複雜，總之經過加權計算後，該機構的13週完全成果比值為3.87，26週成果總和比值為2.78，52週成果總和比值為2.02，持續支持成果比值為0.92。

　　　4.將四種成果的目標達成比值轉換為介於0到4分之間的標準分數。

　　　5.將四種成果的標準分數再依照該機構的服務類型(DMS或ESS)計算配分比重，得到四種成果的加權分數。將四種加權分數相加，得到該機構的總表現得分。

案例機構的四種成果加權分數分別是0.8、1.2、0.54、0.30，加總後總表現得分為2.84。

　　　6.將該機構總表現得分與全國各機構平均值相比，得到該機構的星級百分比。

案例機構的總得分為2.84，假設全國的平均值為2，算起來該機構的星級百分比為+42%，相當於贏過全國92%的機構了。因此得到：五顆星！

　　　星級百分比位於平均值-50%以下為一顆星，介於-49%~-20%之間為二顆星，介於-19%~+19%之間為三顆星，+20%~+39%之間為四顆星，+40%以上為五顆星。

星級評鑑制度至少要維持在三顆星以上(經標準化後機構表現至少落在全國平均值的-19%~+19%區間或以上)，機構才能獲得優先續約的資格。

　　　星級評鑑機制透過統計迴歸方法進行加權、計算過程中也進行多次標準化的步驟，就是試圖要讓各服務區域、各服務機構之間數據有一致的比較基準，即使機構開案服務的對象都是高度支持需求者、或機構所在據點的就業市場機會稀少且不易推介，也能夠跟條件較好的其他機構公平競爭。這些概念類似台灣支持性就業服務成效指標的偏鄉加權和高度支持困難個案的加權，但澳洲的加權計算更具實證基礎。

　　　簡單來說，星級評鑑注重機構的「實際服務成果」，同時也考量機構的外在條件，算出期待機構可達成的「預期服務成果」，然後再權衡評估機構的表現水準。過程中又經歷標準化轉換，使得全國的服務機構的星級百分比都可以直接拿來比較，而不會有公平性的爭議。

　　　最新一輪DES新合約的星級評鑑涵蓋對象，限定為2018年7月DES新合約開始執行之後才成功安置就業或教育的個案，且將評鑑週期由過去的3年縮短為2年，以避免不必要的波動干擾。

在委託新的DES合約之前，聯邦政府早已規劃好星級評鑑制度的評估方法、評鑑適用範圍及評鑑結果預定公告時間了。順帶一提，原則上DES合約一次簽五年。

　　　這些評鑑結果都採取公開透明的方式定期公告在社會服務部網站上，Centrelink在提供服務機構選項給求職者參考時，也會包含各機構的星級評鑑等級資訊；甚至一般民眾自己上網查詢可及的DES或Jobactive服務機構時，也可使用星級評鑑等級作為篩選項目之一。

　　　至於服務品質方面不適合用量化指標來衡量，則透過其他方式來確保。例如：合約要求、服務規範、雇主與個案回饋、取得身心障礙者服務全部六項國家標準認證等。另外，澳洲聯邦政府還會透過方案控管問卷、定期追蹤服務對象開案的勞動狀態等方式，按季完成國家就業服務成果報告(Employment Services Outcomes Reports, ESOR)，以2018年開始的DES新合約來說，其服務成效將在2年後開始納入國家就業服務成果報告中呈現。

• 多元入口、服務分流基準一致的服務體系

　　　首先我們回顧一下這張架構圖：

　　　澳洲的求職者進入就業服務體系的管道是多元的，民眾要申請就業服務的話，可以直接到與聯邦政府簽約的民間一般就業服務機構(Jobactive providers)或障礙者就業服務機構(DES providers)，也可以直接到民政服務部轄下的社會福利聯絡中心(Centrelink)申請。

　　　但不論你是在哪裡登記，服務人員都要先取得你的服務分流與需求評估結果(JSCI、ESAt/JCA)，才能確定本身能否開案服務你。如果你持有有效期限(二年)內的評估報告，那機構可能會確認你是否為初次開案服務、還是已經在其他單位開案接受服務而要轉換單位；如果你沒有這些評估報告，則機構會先幫你預約接受Centrelink的需求評估，然後再依需求評估結果決定是否要開案、還是轉介到更合適的機構去。

澳洲的障礙者就業服務與一般性就業服務架構

　　　另外一種狀況是，你一開始只是想要去Centrelink申請社會福利或身心障礙津貼給付，並沒有想要找工作，結果依照Centrelink的SOP(「從福利到就業」的國家政策)，申請者依規定要接受服務分流與需求評估，才能決定下一個分流目的地。如果你的ESAt/JCA評估結果告訴你，你的工作能力在每週15小時以上，那你必須要配合(在「共同責任」規範下)接受DES(障礙者就業服務)，以維持請領求職者「新啟動津貼(Newstart Allowance)」的資格。

　　　另外，如果評估結果顯示你的工作能力好到StreamA,B,C的程度，則Centrelink會建議你接受Jobactive(一般性就業服務)，走這條路線，你同樣要遵守「共同責任」規範以維持「新啟動津貼(Newstart Allowance)」的請領資格。以這種狀況來說，就算你比較喜歡DES，DES機構可能也不會開案/或不會用障礙者就業服務流程來服務你：因為你能力太好、DES服務你沒辦法拿到聯邦政府的經費補助。

　　　所以，你的需求評估結果決定了你必須要走哪一條路線，而需求評估的基準全國一致，是評估報告說了算。當然，在某些條件下，可以透過你的服務機構向聯邦政府申請再次需求評估，重新確認你的工作能力和支持需求，但通常這不會是在一開始的階段就重評，而是開案服務一段時間後，當你的疾病進程、功能表現或生態系統產生變化，導致你的工作能力跟著進步或退步時，服務機構發現必須要再次釐清時(以符合經費補助標準)才會申請重評。

• 以綿密的制度規範來控制資源分配

　　　經過前面的複習，我們發現澳洲的服務體系有幾個跟台灣(或美國)模式很不一樣的地方，其中之一就是：澳洲制度裡實際上不存在中介的資源把關者(gatekeeper)，而是由綿密的聯邦制度規範來控制資源分配。

　　　雖然澳洲有Centrelink和負責評估的簽約評量員，但他們在服務資格審查或需求評估這一端的角色，比較像是「負責履行制度規範的公務/準公務人員」，而不像美國地方政府DVR的職業復健諮商師(VRC)或台灣的職業重建個案管理員，透過專責的(一案到底的)人員來進行需求評估及資源控管。因此，如果民眾或服務機構對需求評估結果有疑義，對口並不是實質的或個案專屬的個案管理員，而是隱身於資訊管理系統後面的、綿密的聯邦制度規範。

• 新公共管理主義的落實與隱憂

　　　Yeh & Lin (2016) 指出，澳洲聯邦政府在國內的就業服務市場成功的落實了「新自由主義」(推動就業服務私有化/市場化)與「新公共管理主義」(政府只主導政策制定/實務委由非政府單位執行/在公共服務中引入競爭機制/充分授權/重視效率與績效但鬆綁過程管制)，再加上多年來與州政府的分工協議，使得聯邦政府在就業服務體系及制度規範背後握有強大的管理權力。

　　　Yeh & Lin認為，澳洲如此長久發展下來的風險在於：民間機構習慣了作為承包合約廠商的角色，恐怕日漸失去或無暇分心於倡議角色，進而削弱民間機構或身障團體檢討政策的力道；另一方面，在新公共管理主義的制度規範下，政府本身應承擔的政策責任等結構性問題(例如經濟景氣不好、勞動市場政策錯誤)，很有可能會逐漸被轉嫁給合約廠商與求職者本身(例如「就業率低都是民間機構執行績效差」、「都是個案不積極配合找工作」)。

　　　在一份考察報告中也指出，很多承接障礙者就業服務的機構(DES providers)已習慣前端的需求評估/服務分流機制，平時不太會去質疑這套需求評估方式或工具，對於政府制訂的這套制度規範也「沒有怨言，只有因應」。同一份報告中也指出，澳洲就業服務市場化的發展，也出現了與自由市場發展歷程類似的現象，即：市場競爭機制使得大者恆大，當服務機構組織成長得越龐大，越有利於爭取合約和搶下區域市場，也越有條件擴充為更完整的人力編制處理衍生的行政工作，而小型機構或協會若沒有跟上成長，在同樣的競爭條件下只會越來越不利；而一般性就業(Jobactive)服務機構或障礙者就業(DES)服務機構，也跟民間企業的併購一樣，開始出現小型組織合併為大型服務機構、進而擴張服務據點成為區域性或全國性服務單位等現象。

　　　最後，星級評鑑制度、依進度與成果付費的方式，都只看服務成果而不涉入服務過程，雖然聯邦政府在制度設計上盡量結合了引導服務走向的功能，但考察報告指出，進入DES接受障礙者就業服務者以肢體障礙者及精神障礙者為主，智能障礙者反而大多流向社區生活支持方案或澳洲障礙者企業(ADE)；在無從得知民間機構服務策略的情況下，究竟會不會出現優先服務成功機率高的個案的篩案問題、或篩案問題有多嚴重，實不得而之。

參考文獻：

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　　Buys, N., Matthews, L. R., & Randall, C. (2015). Contemporary vocational rehabilitation in Australia. Disability and Rehabilitation, 37(9), 820-824.

　　Yeh H.S. & Lin W.I. (2016). Disability employment services under new public management: A comparison of Australia and Taiwan. International Social Work, 61(3), 437-450.

整理：彰化師大復諮所碩一／ 王亦綱、張淑君、盧冠甫

校訂：中彰投區身心障礙者職業重建服務資源中心／曾中斌